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Gestazione e nascita del Decreto Legislativo 9 aprile 2008 n, 81

Approfondiamo la storia del Decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81 “Attuazione dell’articolo 1 della legge 3 agosto 2007, n. 123, in materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro”, il cosiddetto “Testo unico sulla sicurezza” pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 101 del 30 aprile 2008 – Supplemento Ordinario n. 108, dopo un’attesa durata molti anni.

1. La Gestazione

Un “Testo Unico” era già stato previsto, fin dal 1978, dalla Legge 833 (più di trent’anni fa), nota come “Riforma sanitaria” (v. Citazione 1), ma non è mai stato emesso, nonostante vari tentativi, (basti citare le proposte di legge delle commissioni Lama, Smuraglia), che, nelle scorse legislature, ottennero significativi assensi parlamentari e sociali, ma che non si conclusero in tempo utile.
Una proposta “Sacconi” di Testo Unico fu approvata alla fine del 2004, dal Governo “Berlusconi”, ma fu valutata negativamente da Organizzazioni sindacali, Associazioni imprenditoriali, e registrò anche il parere contrario delle Regioni e del Consiglio di Stato.
E’ stata ritirata il17 maggio 2005.

Citazione 1 – Legge 23 Dicembre 1978

Il 25 agosto 2007 è entrata in vigore la Legge n. 123/2007, “Misure in tema di tutela della salute e della sicurezza sul lavoro e delega al Governo per il riassetto e la riforma della normativa in materia”
che contiene:
• nell’art. 1 la ” delega” al governo per l’emissione del T.U. (vedi citazione 2)
• misure immediatamente precettive (Artt. da 2 a 12)
• vari importanti Ordini del giorno (O.d.G.), impegnativi per il Governo,

Il decreto legislativo del testo unico sulla salute e sicurezza nei luoghi di lavoro (di seguito “Testo unico”) è stato approvato in via definitiva dal Consiglio dei Ministri nella seduta del 1 aprile 2008, dopo un iter a tappe forzate sia perché il governo era dimissionario sia perché il termine della delega (25 maggio 2008) era prossimo alla scadenza :

Citazione 2 – Legge 3 Agosto 2007

• 6 marzo 2008 – Il Consiglio dei Ministri approva lo schema del decreto legislativo sulla sicurezza sul lavoro18, ai sensi dell’art. 1 della legge 123/2007.
• 12 marzo 2008 – La Conferenza Stato-Regioni, convocata dal Ministro degli Affari Regionali, esprime parere favorevole allo schema di decreto legislativo.
• 18 marzo 2008- Parere delle Commissioni riunite Lavoro, Affari Sociali e Bilancio della Camera: il testo viene approvato con osservazioni19 (Schema di decreto legislativo recante “Attuazione dell’articolo 1 della legge 3 agosto 2007, n. 123, in materia di tutela della salute e sicurezza nei luoghi di lavoro”- atto 233).
• 20 marzo 2008 – La Commissione Lavoro del Senato esprime parere favorevole allo schema del decreto legislativo sulla sicurezza sul lavoro, sollevando però alcune osservazioni.
• 31 marzo 2008 – L’esame dello schema del decreto legislativo viene messo all’ordine del giorno della riunione del Consiglio dei Ministri del 1 aprile 2008.
• 1 aprile 2008 – Approvazione del Consiglio dei Ministri
• 30 aprile 2008, pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale n. 108, come “Decreto Legislativo 9 aprile 2008 n. 81”.

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2. Nascita ed entrata in vigore.

Il Testo Unico è entrato in vigore il 15 maggio 08 (15° giorno successivo alla data di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale n. 108 del 30 aprile 2008, Supplemento Ordinario n. 101)

Citazione 3 – Legge di conversione 27 febbraio 2009, n. 14 (mille proroghe)

2.1 Proroghe relative all’entrata in vigore (Titolo XIII, art. 306):

a) le disposizioni relative, direttamente o per rinvio, alla valutazione dei rischi (comprese le relative sanzioni) diventano efficaci  dal 30 luglio 2008 (novanta giorni dopo la data di pubblicazione), ulteriormente prorogata  (vedi sotto);

b) le disposizioni in tema di protezione dei lavoratori dai rischi di  esposizione a campi elettromagnetici  entreranno in vigore il 30 aprile 2012;

c) le disposizioni in tema di protezione dei lavoratori dai rischi di esposizione a radiazioni ottiche artificiali entreranno in vigore il 26 aprile 2010.

2.2 Le proroghe delle proroghe
Esistono anche le proroghe delle proroghe.
Infatti la Legge di conversione 27 febbraio 2009, n. 14 (conversione del Decreto Legge 207 di fine dicembre 2008)  detta legge mille proroghe,  in vigore dal: 28/02/09, nell’articolo 32 (vedi citazione 3) contiene modifiche al decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81.

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3. La struttura

Trattasi di un testo complesso e ambizioso: 306 articoli, in 13 Titoli, suddivisi, a loro volta, in Capi e Sezioni con 51 allegati.

Titolo I: Principi comuni
Riguarda il campo di applicazione, il sistema istituzionale, la gestione della prevenzione nei luoghi di lavoro, la valutazione dei rischi, il servizio di prevenzione e protezione, la formazione, la sorveglianza sanitaria, la gestione delle emergenze, la partecipazione dei rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza, la documentazione tecnico amministrativa e le statistiche degli infortuni e delle malattie professionali.

Titolo II: Luoghi di lavoro.
Disciplina le disposizioni generali per i luoghi di lavoro ed elenca le sanzioni in caso di inadempienze specifiche.

Titolo III: Uso delle attrezzature di lavoro e dei DPI
Nel Capo I tratta dell’uso delle attrezzature di lavoro e nel Capo III sono presi in esame gli impianti e apparecchiature elettriche.

Titolo IV: Cantieri temporanei o mobili
E’ dedicato ai cantieri temporanei o mobili. Il Capo I stabilisce gli obblighi e le responsabilità del committente o del responsabile dei lavori, del coordinatore per la progettazione e del coordinatore per l’esecuzione dei lavori, gli obblighi dei lavoratori autonomi, le misure generali di tutela, gli obblighi dei datori di lavoro, i requisiti professionali del coordinatore per la progettazione e per l’esecuzione dei lavori, le modalità per la redazione del piano di sicurezza e di coordinamento.
Il Capo II detta le norme per la prevenzione degli infortuni sul lavoro nelle costruzioni e nei lavori in quota, compresi i lavori relativi a scavi e fondazioni e ai lavori svolti con l’impiego di ponteggi e impalcature; sono poi disciplinate le attività connesse alle costruzioni edilizie e alle demolizioni.

I Titolo V, VI, VII, VIII, IX e X delle problematiche relative a segnaletica di sicurezza, movimentazione manuale dei carichi, agenti fisici (rumore, vibrazioni, campi elettromagnetici, radiazioni ottiche), sostanze pericolose, agenti biologici.

Titolo XI: Protezione da atmosfere esplosive

3.1 Le abrogazioni e le corrispondenze con i testi abrogati

Tabella 1 – Abrogazioni

L’entrata in vigore del Testo Unico sulla sicurezza nei luoghi di lavoro ha provocato un vero e proprio terremoto nella legislazione sulla Sicurezza del lavoro. Sono state abrogate i DPR degli anni ’50 ed anche i Decreti Legislativi sull’argomento promulgati in ottemperanza della varie direttive europee nel settore (si veda la Tabella 1).
Ovviamente i principi delle Norme abrogate sono presenti, spesso aggiornati e rivisitati, nel nuovo Testo Unico.
In sintesi, ecco una corrispondenza tra il Testo unico e le Norme abrogate:
– Il Titolo I: Disposizioni generali abroga il D.Lgs. n. 626/94;
– Il Titolo II: Luoghi di lavoro abroga D.Lgs. n. 626/94 e DPR 303/56;
– Il Titolo III: Uso delle attrezzature di lavoro e dei DPI abroga D.Lgs. n. 626/94 e DPR 547/55;
– Il Titolo IV: Cantieri temporanei o mobili abroga D.Lgs. 494/96 e D.Lgs. 528/99;
– Il Titolo V: Segnaletica di salute e sicurezza sul lavoro abroga il D.Lgs. 493/94;
– Il Titolo VI: Movimentazione manuale dei carichi abroga il D.Lgs. n. 626/94;
– Il Titolo VII: Attrezzature e videoterminali abroga il D.Lgs. n. 626/94;
– Il Titolo VIII: Agenti fisici abroga D.Lgs. n. 626/94, D.Lga 187/05, D.Lgs. n. 277/91, D.Lgs. n. 257/07;
– Il Titolo IX: Sostanza pericolose abroga il D.Lgs. n. 626/94;
– Il Titolo X: Esposizione ad agenti biologoci abroga il D.Lgs. n. 626/94;
– Il Titolo XI: Protezione da atmosfere esplosive abroga il D.Lgs. n. 626/94.

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4. Considerazioni generali

La novità più significativa del D.Lgs. 81/08 è metodologica e riguarda l’applicazione del nuovo approccio a tutte le tecnologie e, quindi, anche al settore elettrico. Settore che era ancora fortemente condizionato dalla concezione impositiva del DPR n. 547/55.
Il nuovo approccio prevede il rispetto della “buona tecnica” (regola dell’arte) e precisa quali sono le norme tecniche che garantiscono la “buona tecnica”.
In particolare l’abrogazione del DPR n. 547/55 segna la fine delle valutazioni predefinite e dei limiti precisi che risolvono le situazioni di rischio in termini per così dire duali.
Adesso occorre procedere ad effettuare una puntuale valutazione del rischio, caso per caso, ed adottare i provvedimenti idonei previsti dalle norme tecniche, dalla buona prassi e dalle linee guida disponili.
Il Decreto Legislativo 81/08 è in fase di evoluzione legislativa: oltre i decreti previsti nel testo, si attendono altre modifiche non marginali. Si auspica che l’evoluzione elimini anche alcune incoerenze e alcuni vecchi articoli del DPR 547/55 sulla sicurezza elettrica mantenuti acriticamente nel nuovo D.Lgs. tenendo anche conto dei suggerimenti forniti da Organismi del settore (CEI, ANIE, ENEL, AEIT, ecc.).
Occorre sottolineare che un grosso limite alla piena attuazione del Testo Unico sono gli oltre cinquanta rinvii a provvedimenti attuativi (Decreti ministeriali e/o interministeriali, regolamenti, ecc.).

Citazione 4 – Articolo 2 del Dlgs 81 / 08

Da segnalare, nell’articolo 2 dove sono inserite le definizioni essenziali per una migliore individuazione delle figure coinvolte (lavoratore, datore di lavoro, dirigente, preposto, responsabile del servizio di prevenzione e protezione, ecc.), la nuova definizione di prevenzione inserita alla lettera n), (V. citazione 4)
In questa definizione il concetto stesso di “prevenzione” è chiaramente ed anche filologicamente ancorato ai parametri della particolarità del lavoro, dell’esperienza e della tecnica, previsti dall’art. 2087 del codice civile (V. citazione 5). Inoltre qui si aggancia, opportunamente, la prevenzione dei rischi professionali al rispetto della salute e dell’ambiente all’esterno.

Citazione 5 – Art. 2087 del codice civile

La prevenzione assume, correttamente, un carattere evolutivo, non statico: la prevenzione come processo. I provvedimenti adottati dopo la valutazione dei rischi devono essere periodicamente riesaminati sia per valutarne l’efficacia, sia per eventuali aggiornamenti tecnici o procedurali in un contesto che vede il tutto che si modifica e migliora secondo l’esperienza e l’evoluzione tecnica.

4.1. Formazione
Nel nuovo Testo Unico sulla sicurezza nei luoghi di lavoro è accentuato, rispetto alla normativa precedente, il rilievo che assume la formazione come articolazione basilare della prevenzione.
Gli obblighi di formazione, informazione ed addestramento sono oggetto di trattazione sia nelle disposizioni generali (Titolo I, art. 19 lettera g), art. 20 lettera h) e Sezione IV, art. 36 e 37) che nei singoli Titoli.
In proposito si segnalano, infine:
• l’allegato XIV intitolato: contenuti minimi del corso di formazione per i coordinatori per la progettazione e per l’esecuzione dei lavori
• l’allegato XXI intitolato: “Accordo stato, regioni e province autonome sui corsi di formazione per lavoratori addetti a lavori in quota” disciplina accuratamente tipologie, programmi, durata e modalità di esecuzione di corsi. Son previsti corsi per lavoratori e preposti addetti al montaggio / smontaggio / trasformazione di ponteggi , per lavoratori e preposti addetti ai sistemi di accesso e posizionamento mediante funi, ecc. Per ogni tipo di corso è contemplato un modulo di aggiornamento periodico.
Nel settore dell’uso delle attrezzature di lavoro, e quindi anche della sicurezza elettrica, gli obblighi di informazione e di formazione sono ribaditi nell’art. 73. Per i contenuti e l’articolazione dei corsi il Testo Unici rimanda alla “buona tecnica”.

4.2 Le sanzioni (artt. 301 e 302)
Nel Testo unico le sanzioni sono elencate in una apposita Sezione del Titolo I, Capo IV ed inoltre, ogni titolo (da II a XI) ha una sezione ad esse dedicata.
Nel Titolo XII si precisa (art. 298) che, in nome del principio di specialità, se uno stesso fatto viene punito da una disposizione prevista nel Titolo I e da una o più disposizioni previste negli altri titoli del decreto si applica la disposizione speciale.
Il Testo Unico prevede tre tipologie di sanzioni:
• Contravvenzioni punite con arresto o ammenda: si applica il D.Lgs 758/94.
• Contravvenzioni punite solo con arresto: se il contravventore regolarizza entro la conclusione del processo di primo grado, anziché l’arresto ci sarà una ammenda (da 8.000 € a 24.000 €).
• Contravvenzioni punite solo con ammenda.
Mette conto di segnalare che son previste, nell’articolo 57, sanzioni specifiche per i progettisti (da 600 a 2.000 euro), i fabbricanti e i fornitori (da 15.000 a 45.000 euro) e gli installatori (da 1.000 a 3.000 euro, oltre le – improbabili – sanzioni previste dal DM 37/08), cosa, peraltro, già presente nell’abrogato D. Lgs. 626/94.

4.3. Il sistema di vigilanza ed ispezione (art. 13)
Il sistema di vigilanza ed ispezione, però, resta (quasi) immutato.
Restano le assurde incongruenze del sistema in atto. Questo settore, basilare per la prevenzione, non è neppure tra quelli per i quali si promette un intervento legislativo futuro. Solo nel comma 3 si dice, in modo generico e messianico: “In attesa del complessivo riordino delle competenze in tema di vigilanza sull’applicazione della legislazione in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro, restano ferme le competenze in materia di salute e sicurezza dei lavoratori ….”, nessuno accenno a chi farà questo riordino, né, tantomeno, entro quali tempi.

Il sistema istituzionale nazionale generale (Titolo I, Capo II), oltre la conferma di vecchi “Comitati” e “Commissioni” prevede l’istituzione di nuovi organismi.

Si rispolverano strutture preesistenti:

Citazione 6 – Art. 12 Interpello

• La commissione consultiva permanente (art. 6), per la cui attivazione è prevista, però, l’emanazione di un decreto ministeriale per nominare i membri ed di un regolamento per definire le modalità di funzionamento;
• I Comitati regionali di coordinamento istituiti presso ogni regione e provincia autonoma ai sensi dell’art. 27 del D.Lgs. 19 settembre 1994, n. 626 (art. 7);
• Enti pubblici nazionale aventi compiti in materia di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro (Art. 9)
• “1. L’ISPESL, l’INAIL e l’IPSEMA (Istituto di previdenza per il settore marittimo) esercitano le proprie attività, anche di consulenza, in una logica di sistema …” Ma, anche qui, al comma 3 si precisa che l’attività di consulenza sarà disciplinata da un decreto ministeriale.

Si costituiscono nuove strutture centrali:
• Commissione per gli interpelli. Trattasi di una novità. Potrebbe essere, se attivato e gestito in modo agile e non burocratico, uno strumento utile per rompere l’incomunicabilità storica con le strutture regionali e ministeriali. Anche se la composizione della commissione stessa (quattro ministeriali e quattro regionali) non aiuta ottimismi in proposito
• Un Comitato per l’indirizzo e la valutazione delle politiche attive e per il coordinamento nazionale delle attività di vigilanza in materia di salute e sicurezza sul lavoro … (Art. 5)
• Un sistema informativo nazionale per la prevenzione nei luoghi di lavoro (Art.  8) il cui regolamento di funzionamento dovrà, anche in questo caso, essere definito da un decreto ministeriale.

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Prof. Ing. Salvatore Campobello
Comitato CEI 64 e già Resp. Polo Verifiche ARPA
Laureato in ingegneria elettrotecnica presso il Politecnico di Torino (1966), ha iniziato la sua attività professionale come responsabile di un cantiere in una raffineria petrolchimica ed ha poi (dal 1968) operato presso l’Ente Nazionale Prevenzione Infortuni (ENPI) come collaudatore/verificatore di impianti elettrici e di ascensori. Presso l’ASL n. 1 di Torino ha svolto le funzioni di Responsabile della Sezione Fisico-Impiantistica del Laboratorio di Sanità Pubblica e (dal 1997) di Responsabile regionale del Polo regionale per le verifiche di macchine ed impianti presso l’ARPA Piemonte
Autore di svariate pubblicazioni ed articoli sulla sicurezza elettrica, docente in numerosi corsi, è stato membro dell’area elettrica e elettromeccanica della Commissione Consultiva Permanente del Ministero del Lavoro per la predisposizione di pareri e interpretazioni. Ha partecipato attivamente a numerosi comitati tecnici del CEI dove attualmente è membro dei Comitati Tecnici 64 e 31J. Ha svolto, e continua a svolgere, attività di consulenza in inchieste infortuni per i Tribunali del Piemonte.

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